6536 - सवै‌धानिक मुद्दा

निर्णय नं. ७०३०      ने.का.प. २०५७       अङ्क ९/१० विशेष इजलास माननीय न्यायाधीश श्री लक्ष्मणप्रसाद अर्याल माननीय न्यायाधीश श्री केदार नाथ उपाध्याय माननीय न्यायाधीश श्री कृष्णजंग रायमाझी माननीय न्यायाधीश श्री हरिप्रसाद शर्मा माननीय न्यायाधीश श्री केदारनाथ आचार्य माननीय न्यायाधीश श्री भैरवप्रसाद लम्साल माननीय न्यायाधीश श्री दिलीपकुमार पौडेल माननीय न्यायाधीश श्री गोपालप्रसाद खत्री माननीय न्यायाधीश श्री ज्ञाइनबहादुर श्रेष्ठ सम्बत् २०५६ सालको रिट नं. ४१९५ आदेश  मितिः २०५७।७।१६।४ विषयः   नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को धारा १, २३ र ८८ (१) अन्तर्गतको आदेश वा जो चाहिने आज्ञा आदेश जारी गरी पाउँ । निवेदक : का. जि. काठमाडौ महानगरपालिका वडा नं. ३४ बानेश्वर वस्ने वर्ष ५२ को भरतमणि जङ्गम विरुद्ध विपक्षी : संसद सचिवालय सिंहदरबार, काठमाडौ समेत §  वर्तमान युगको नविनतम संवैधानिक सार्वभौमिकताको सिद्धान्त नेपाल अधिराज्यको संविधानमा मुखरित भएको हो । यो हाम्रो संवैधानिक संरचनाको मुटु हो । संविधान जनतामा निहित सार्वभौमसत्ताको प्रयोग विधि निश्चय गर्ने दस्तावेज भएकोले संवैधानिक सर्वोच्चताको अवधारणा जनतामा निहित सार्वभौमिकताबाट निस्पन्न भएको सर्वोच्चता हो । संविधान बमोजिम कानून बनेका छन, छैनन तथा देशको शासन चलेको छ छैन ? भन्ने कुराको निगरानी राख्ने काम सर्वोच्च अदालतलाई संविधानले सुम्पेको हुँदा सर्वोच्च अदालत पनि सर्वोच्च स्थानमा रहन गएको हो । यसरी संविधानको सर्वोच्चता जनताको सार्वभौमिकतामा र न्यायापालिकाको सार्वेच्चता संविधानको सर्वोच्चतामा निर्भर गर्दछ । नेपाली जनतालाई वर्तमान संविधानको धारा १ (२) ले एक मात्र कर्तव्य तोकेको छ त्यो हो यो संविधानको पालना गर्नु गराउनु । संविधान द्वारा अभिनिश्चित यस कर्तव्य भित्र नागरीक र सवै पदाधिकारीहरुको कर्तव्य समेटिएको छ । निवेदक यहि संवैधानिक कर्तव्य पालना गर्ने सिलसिलामा संविधान विपरीत कानून वन्यो भनी रिट निवेदन गर्न आएको देखिंदा निवेदकलाई रिट निवेदन गर्ने हकदैया छैन भन्न मिलेन । §  विवादित विषय कानूनी राज्यको अवधारण अगालेको हाम्रो संवैधानिक व्यवस्था बमोजिम संविधानको धारा ६७ संग वाझिएको भनी अमान्य र वदरको माग गरि प्रस्तुत रिट निवेदन परेको देखिदा विवादित व्यवस्था संविधान अनुकुल छ छैन भनी परिक्षण गर्न लागिएको सम्म हो । व्यवस्थापिकाको वुद्धिमताको जांच गर्न लागिएको होइन र यसरी जाच गर्न सिद्धान्ततः मिल्ने कुरा पनि होइन । संविधान संग बाझीएको कानून अमान्य हुने संवैधानिक व्यवस्था हुँदा त्यस तर्फ यस अदालतले हेर्न नमिल्ने देखिदैन । विवादित व्यवस्था संविधान अनुकूल छ छैन भन्ने विषयसम्म परिक्षा हुन लागेको हुँदा यस सम्बन्धी जिकिर पनि सहमत योग्य देखिएन । §  प्रतिनिधि सभाको सदस्यताको ५ वर्षको कार्यकाल वा राष्ट्रिय सभाको सदस्यको ६ वर्षीय कार्यकाल पुरा भएपछि त्यस्तो सदस्यको हैसियत सांसदको नरही सामान्य व्यक्ति सरह रहन जाने कुरा ऐनको विवादित दफा २५ मा व्यक्ति भन्ने उल्लेख भएबाट पदावधि सकिएका सांसद सदस्यकै हैसियतमा रहि रहने भन्ने देखिदैन । §  नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को धारा ६७ मा “सांसद समेतको पारिश्रामि र सुविधा कानूनद्वारा निर्धारित हुने छ र त्यसरी निर्धारित नभए सम्म श्री ५ बाट तोकिवक्से बमोजिम हुने छ” भन्ने वाक्यांशले वर्तमान सांसदलाई जनाएको प्रष्ट हुन आउदछ । किनकी कनून नवनेको अवधिमा  श्री ५ बाट पारिश्रमिक र सुविधा तोक्नु पर्ने अवस्था वर्तमान सांसदको लागि मात्र पर्दछ । सांसद पद समाप्त भैसकेकालाई त्यस्तो तोक्नु पर्ने अवस्था पर्दैन । यो कानून नवनुन्जेल श्री ५ बाट तोकिवक्सने व्यवस्था तत्काललाई नगरी नहुने अत्यन्त जरुरी भए यस्तो व्यवस्था गरिने हो । यसबाट धारा ६७ को व्यवस्था वहालवाला सांसदहरुको लागि हो भन्ने कुरा पुष्टि हुन आउँदछ । (प्र. नं. १६ र १७) §  भत्ता पदमा रहने काम गर्न वढी सक्षम वनाउने उद्देश्यबाट अनुप्रेरित भई व्यवस्था गरिनु र पदसंग अप्रिथकीए रुपले गांसिएर रहेको हुन्छ । पदबाट अगल भएपछि दक्षता बृद्धि वा काम प्रति उत्साह बृद्धि हुने अवस्था रहदैन ।  सुविधाको पदाधिकारको पारिश्रमिक र सुवधिाको आधारमा पदाधिकार समाप्त भएपछि प्रदान गरिने निवृत्तिभरण र उपदान वाहेक अन्य सुविधाहरु प्रचलीत कानूनले कुनै पनि पदाधिकारीलाई दिने गरेको पाईदैन । तसर्थ सांसदको हैसियत समाप्त भएपछि पनि प्रदान गर्ने गरेको विशेष भत्ता संविधानसम्मत हुन सक्ने देखिदैन । कार्यकाल समाप्त गरी पुनः अर्को निर्वाचनमा निर्वाचित हुन नसकेपछि सांसदको हैसियत रहने अवस्था हुँदैन । त्यस्तो सांसदको हैसियत कायम नरहेको व्यक्तिलाई तोकिएको बमोजिमको विशेष भत्ता कानूनले दिने तर जनताले नदिने विरोधाभाष स्थिति समेत उत्पन्न हुन्छ । अतः यस्तो विषमा प्रष्ट संवैधानिक व्यवस्था भएमा वाहेक विशेष भत्ताको नाममा सुविधा प्रदान गर्नु आर्थिक कानूनको व्याख्या कडाईका साथ गर्नु पर्छ भन्ने सिद्धान्त समेतको विपरीत हुन जान्छ । तसर्थ सांसदको पदावदी समाप्त भै संविधानको धारा ६७ को परिधि भित्र नपर्ने व्यक्तिलाई विशेष भत्ता दिइने ऐनको विवादित दफा २५ को व्यवस्था संविधान सम्मत रहेको पाइएन । वहालवाला अर्थात पदमा रहि रहेको व्यस्थामा पाउने गरी गरिएको परिसिमनलाई नाघी जान नमिल्ने सामान्य कानूनको अवधारण हो । §  भत्ता र निवृत्तिभरणको नाम मात्र फरक हो तत्वमा फरक नहुँदा शव्दको भिन्नता मात्र  संझन मिल्दैन । विशेष भत्ता नाम नराखी निवृत्तिभरण नाम राखी सुविधा प्रदान गरेको भए वैध हुने विशेष भत्ता नाम राखेकोले असंवैधानिक हुन सक्तैन भन्ने तर्क न्यायसंगत मान्न मिल्दैन । किनकी निवृत्तिभरण कर्मचारीले मात्र पाउने सुविधा भएकोले सांसदको पदको प्रतिष्ठा अनुरुप नहुने भै समअर्थी विशेष भत्ता नाम राखेको भन्नु विधायिकाको वुद्धिमता र नियतमा शंका गर्नु हुन जान्छ ।जुन कुनै हालतमा पनि स्वीकार्य हुन सक्दैन । तसर्थ निवृत्तिभरणलाई विशेष भत्ता भन्ने नयाँ अर्थ गर्न मिल्ने देखिदैन । (प्र. नं. १८) §  अन्य मुलुकमा सांसदहरुलाई निवृतिभरण दिने गरेको पाईन्छ भन्ने जिकिर तर्फ विचार गर्दा वेलायत र अन्य संसदिय व्यवस्था भएका मुलुकमा सांसदको पारिश्रमिकबाट तोकिएको प्रतिशतमा रकम कट्टा गरी एउटा कोष खडा गर्ने र त्यसको सांसद निवृत्तिभरणकोषमा निवृत्तिभरण ऐन बमोजिम सरकारले आर्थिक अनुदान समेत प्रदान गरी सोहि कोषबाट निवृत्तिभरणको व्यवस्था गर्ने जस्ता कानूनी व्यवस्थाको सन्र्दभले नेपाली कानूनी र संवैधानीक संरचनाको तात्पर्य ठम्याउंनमा मद्दत गर्न सक्ने देखिदैन । साथै ऐनको दफा निवृत्तिभरणको व्यवस्था गर्न वनेको दफा होईन । त्यसैले सांसदको निवृत्तिभरण सम्बन्धी कानून वनाउने विधायीका सक्षम छ, छैन भन्ने प्रश्न प्रस्तुत मुद्दामा सान्दर्भिक नहुँनुका साथै निवृत्तिभरण सम्बन्धी व्यवस्था भएका मुलकको उधारण समेत प्रस्तुत विवाद संग मेल खाने हुँद आउदैन । §  सांसदहरुको कार्यकाल वा पदावधि पुरा गरेको व्यक्तिलाई संसदमा निर्वाचित वा मनोनित भएको कारणले पदावधि सकिएपछि पनि आजीवन विशेष भत्ता दिने गरी संसदका पदाधिकारी तथा सदस्यको पारिश्रमिक र सुविधा सम्बन्धी ऐन, २०५२ को दफा २५ ले गरेको व्यवस्था नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को धारा ६७ को परिधि भित्र रही वनेको नदेखिंदा संविधानको धारा ८८ (१) बमोजिम सो दफा २५ आजका मिति देखि अमान्य र वदर हुँदे । (प्र. नं. २०) निवेदक तर्फबाट : विद्वान अधिवक्ताहरु श्री बालकृष्ण नेउपाने, श्री रविराज भण्डारी, श्री पुष्कर प्रसाद गजुरेल, श्री रामजी विष्ट, श्री वोर्णबहादुर कार्की, श्री टंक प्रसाद दुलाल, श्री ध्रुव कोईराला र श्री शंभु थापा विपक्षी तर्फबाट : अवलम्वित नजिरः आदेश न्या. लक्ष्मणप्रसाद अर्यालः नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को धारा २३ र धारा ८८ (१)  अन्तर्गत पर्न आएको प्रस्तुत रिट निवेदन सहितको व्यहोरा एवं ठहर यसप्रकार छ । २.  म निवेदक नेपालको जन्मसिद्ध नागरिक हुँ । एक सचेत नागरिकको रुपमा कार्यरत तथा पेशागत रुपमा साहित्यकार एंम लेखक हुँ । नेपाली समाजमा गिर्दै गइरहेको नैतिक मुल्य र मान्यतालाई समाजमा पुनः पुर्णरुपले प्रतिस्थापन गर्न गराउन प्रयत्नशिल व्यक्ति हुँ । देशको प्रतिनिधि सभा जस्तो सर्वोच्च विधायिकामा जनताले आफ्नो सार्वभौभ अधिकार प्रयोग गर्ने गरी प्रतिनिधि पठाएका हुन्छन र त्यस्ता प्रतिनिधिले जनताको इच्छा र आकांक्षाका विरुद्ध व्यक्तिगत सुविधा लिने, निहित स्वार्थ सिद्ध गर्ने र औसर छोप्ने कार्य गर्नु हुँदैन । तर केही वर्षयता यस मुलुकमा जनप्रतिनिधिहरुले देश र जनताको हित हुने कार्य र गर्नुपर्ने निममेवारीबाट विचलित भई व्यक्तिगत सुविधालाई महत्व दिँदै आएका र व्यक्तिगत फाइदा हुने कार्य तर्फ मात्र आकर्षित भएबाट नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को मर्म, भावना, उद्देश्यमा कुनै पनि व्यक्ति वा निकायले हस्तक्षेप गर्न नसकोस, संविधानबाट प्रदत्त संवैधानिक व्यवस्थालाई कसैले कुण्ठित पार्न नसकोस र संविधान हस्तक्षेपमुक्त रहोस भन्ने उद्देश्यका साथ यो निवेदन गर्न आएको छु । नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को प्रस्तावनाको भावनाको सम्मान र कदर गर्नु प्रत्येक नागरिकको मूल कर्तव्य हुन्छ । नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को भाग १ धारा १ मा संविधान मूल कानून भएको र मुल कानुनसंग वाझिने गरी वनेका कानुन वाझिएको हदसम्म अमान्य हुने वयवस्था छ । संसदका पदाधिकारी तथा सदस्यहरुको परिश्रमिक र सुविधा सम्बन्धी ऐन, २०५२ मिति २०५२।१०।१७ मा नेपाल राजपत्र खण्ड ४५ अतिरिक्ताकं ४३, भाग २ मा प्रकाशित छ । सोही ऐनको दफा १(२) मा यो ऐन तुरुन्त प्रारम्भ हुनेछ भनिएको छ । संसदका पदाधिकारी तथा सदस्यहरुको पारिश्रमिक र सुविधा समबन्धी ऐन, २०५२ को मुल श्रोत नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को धारा ६७ हो । संसदका पदाधिकारी तथा सदस्यहरुको पारिश्रमिकर सुविधा सम्बन्धी ऐन, २०५२ को दफा २५ अनुसार विशेष भत्ताको व्यवस्था गरिएको पाइन्छ । संसदका पदाधिकारी तथा सदस्यहरुको पारिश्रमिक र सुविधा सम्बन्धी ऐन, २०५२ को दफा २५ नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को धारा ६७ ले निर्देशन र निर्दिष्ट गरेको विषय भन्दा अतिरिक्त विशेष भत्ताको व्यवस्था भएबाट संविधानको मर्म र भावनाको ठाडै उल्लंघन हुन पुगेको छ र वाझिएको छ । ३.  नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ को धारा ६७ मा “प्रतिनिधिसभाको सभामुख र उप सभामुख, राष्ट्रियसभाको अध्यक्ष र उपाध्यक्ष तथा संसदका सदस्यहरुको पारिश्रमिक र सुविधा कानूनव्दारा निर्धारित हुनेछ” भन्ने मात्र भनिएको पाइन्छ । उक्त धारा अनुसार वहालवाल संसदका पदाधिकारी र सदस्यहरुले मात्र पारिश्रमिक र सुविधा प्राप्त गर्न सक्ने कानुन निर्माण गर्न पाउने अख्तियारी प्रदान गरिएको पाइन्छ । यस धाराले कुनै पनि भुतपूर्व संसद सदस्य अर्थात प्रतिनिधित्वको समयावधि सकिएका साधारण नागरिकमा परिणत भइसकेका व्यक्तिलाई “पारिश्रमिक र सुविधा” को आडमा “विशेष भत्ता” पाउने कानून वनाउन सक्ने अधिकार विपक्षीहरुलाई दिएको पाइँदैन । यदि संविधानले प्रदान गरेको अख्तियारी वा निर्दिष्ट विषय भन्दा यताउता गई कानून निर्माण हुन गयो भने वदरभागी हुने हुन्छ । संविधानको धारा ६७ को व्यवस्था अनुरुप “संसदका सदस्यहरुको पारिश्रमिक र सुविधा कानुनद्धारा निर्धारित हुनेछ” वहालमा रहेका संसद सदस्यलाई मात्र प्रष्ट रुपमा जनाएको पाइन्छ । संसदका पदाधिकारी तथा सदस्यहरुको पारिश्रमिक र सुविधा सम्बन्धि ऐन, २०५२ को दफा २५ (१) अनुसार नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ वमोजिम प्रतिनिधिसभा वा राष्ट्रियसभामा निर्वाचित वा मनोनित भई प्रतिनिधिसभा वा राष्ट्रिय सभामा देहाय वमोजिमको कार्यकाल वा पदावधि पुरा गरेका व्यक्तिलाई देहाय वमोजिमको विशेष भत्रा दिइनेछ भनने उक्त कानूनी व्यवस्था नेपाल अधिराज्यको संविधान,२०४७ को धारा ६७ संग पूर्णत वाझिएको छ । संविधानको धारा ६७ लाई विपक्षीहरुले गलत अर्थ लगाएको स्पष्ट हुन आएका छ । पारिश्रमिक र सुविधा भन्ने शब्द वाहेक अन्य शव्द प्रयोग गरी कानून बनाउन पाउने छुट धारा ६७ ले दिएको छैन । त्यसैले विशेष भत्ता प्रदान गरिने उक्त दफा संविधानको धारा ६७ संग स्पष्ट संग वाझिएको छ । ४.  संविधानको कुनै पनि धारा अन्तर्गत निमार्ण गरिने ऐन उक्त धारामा प्रयोग भएको वाक्य र शब्दभन्दा वाहिर गई ऐनको तर्जुमा गर्न नपाईने सिद्धान्त हो । संविधानको धारामा प्रस्तुत गरिएका वाक्य वा शब्दको मर्म र भावना विपरीत ऐनको व्यवस्था हुने हो भने संविधानले ‘मूल कानून’ को हैसियत गुमाउनु पर्ने हुन्छ । तसर्थ ‘मूल कानून’ को अधिनमा रहेर मात्र अन्य ऐनको व्यवस्था गर्न पाईने सर्वमान्य सिद्धान्त हो । यस अनुसार संविधानको धारा ३९ ले तोके अनसार नै मन्त्रिपरिषदमा कार्यरत मन्त्रहरुको पारिश्रमीक र अन्य सुविधाहरु ऐन द्वारा व्यवस्थित भएको छ । त्यस्तै संविधानको धारा ८७ (१०) मा प्रधान न्यायाधिश तथा सर्वोच्च अदालतका अन्य न्यायाधिशहरुको पारिश्रमिक भत्ता, निवृतिभरण, उपदान सेवाका अन्य शर्तहरु कानून द्वारा व्यवस्थित हुने छ भन्ने व्यवस्था भए अनुसार सर्वोच्च अदालतका न्यायाधिशहरुको पारिश्रमीक सेवा शर्त सुविधा सम्बन्धी ऐन, २०२६ को संसोधित २०५० लागु भई हाल सम्म क्रियाशिल छ । यो ऐनले संविधानमा प्रयोग भएको सव्दावली भन्दा वाहिर गएर उक्त ऐन निर्माण भएको छैन । त्यसै गरि संवैधानीक अंग अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगका आयुक्तहरुको पारिश्रमीक, सेवा को सर्त तथा सुविधा सम्बन्धी ऐन, २०५० को दफा १७ बमोजिम पदबाट निवृत्त भई सकेपछी उपदान वा निवृत्तिभरण पाईने व्यवस्था गरिएको छ सेवा सम्बन्धी पदको लागि भने भैरहेको प्रचलन र कानूनी व्यवस्था अनुरुप निवृत्तिभरण वा उपदान दिने व्यवस्था छ । जस्तो सुकै पदमा नियुक्त भई तोकिएको अवधी सम्म सेवा गरेवापत निवृतिभरण वा उपदान पाईन्छ तर जनप्रतिनिधिले सेवा गरेवापत राजनितिक वृत्ति दिने व्यवस्था ठिक होईन । यदी व्यवस्थानै गर्नु पर्ने हो भने किटानी साथ संविधानले नै निर्देशन गरेको अवस्थामा मात्र त्यस्तो व्यवस्था हुनु पर्छ ।